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제 목 세계무역기구(WTO)의 시대는 끝난 것인가?
작성자 admin 등록날짜 2019-12-09 17:30:38 / 조회수 : 105
  • Who shot the sheriff?

    It’s the end of the World Trade Organisation as we know it

    세계무역기구(WTO)의 시대는 끝난 것인가?

    Nov 28th 2019| WASHINGTON, DC

     

    And America feels fine 미국은 여전히 굳건하다.

     

    지난 11월22일 세계무역기구의 한 회의에서 노르웨이 대표는 “세계무역의 암흑기가 다가오고 있다”라고 언급했다. 1995년 이래 WTO가 이끌어왔던 다자간무역체계가 거의 끝나는 분위기이다. 올해 12월10 무역분쟁의 상소를 심리하고, 규범위반국에 대한 제재권한을 부여하는 WTO상소기구(appellate body)의 두 명의 판사가 은퇴한다. 그렇지만, 새로운 판사임명을 미국이 거부하면서, 상소기구 판사직이 공석이 될 것이다. 한 명의 판사만 남게 될 경우, 새로운 사건을 더 이상 심리할 수 없게 된다.

     

     

    WTO는 글로벌 무역의 96%를 관장한다. 최근 추정치에 따르면, WTO와 WTO의 전신이었던 GATT로 인해, 회원국 간 자유무역이 171% 증가했다. 아이폰이 중국에서 미국으로 수출되거나, 스코틀랜드의 위스키가 유럽연합에서 인도로 수출 될 때, 관세와 비관세장벽을 낮게 만들고, 기업들이 확신을 갖고 계획하고 투자할 수 있었던 것은 바로 WTO의 규범이 존재했기 때문이었다.

     

    다수의 국가들이 WTO규칙을 따르기 때문에, 다자간무역체재는 자체적으로 발전 될 것으로 예상되었다. 만약 일국이 상대국가가 규칙을 위반했다고 느낀다면, 일대일의 무역분쟁을 하기보다, 공식적인 분쟁을 제기할 수 있다. 양 당사국 중 한 국가가라도 WTO판정에 만족하지 못한다면, 상소를 할 수 있으며, 상소기구의 판정은 상당한 효력을 발휘하게 된다. 소송 패배국이 무역규범에 순응하지 않는다면, 승소국은 판사가 판단하기에 규칙위반의 비용에 상응하는 만큼의 관세를 부과할 수 있다. 이는 무엇보다 회원국이 무역규범을 준수하게 유도하는 징벌이라 할 수 있다.

     

    하지만, 국제적으로 합의된 규범을 불신하는 도널드 트럼프 대통령의 성향을 고려컨데, 그가 이러한 다자간 대외중재기구를 없신 여기는 것은 놀랄 일이 아닐 것이다. 11월12일, 트럼프는 WTO에 대해 유보적 견해를 밝혔다. 하지만, 문제는 트럼프가 다자간 기구를 싫어하는 것을 넘어 더 심오하다. 즉, 국제법이 작동하는 방식에 대해 회원국간 신뢰가 단절 되었을 뿐만 아니라, 좀 더 엄밀하게는 WTO를 통한 협상이 어렵다는데 있다. 만약 미국이 WTO협상을 통해 자신의 불만을 해소할 수 있다고 느꼈더라면, 상소기구에 대한 분노감은 그렇게 크지 않았을 것이다. 하지만, 중국에 개방을 두려워하는 소수국가를 포함해, 다수의 국가들이 여전히 시장자유화를 내키지 않는 상황에서, 협상을 통해 미국이 원하는 방식으로 나간다는 것은 거의 불가능했다.

     

     

    미국은 WTO에서 여러 번 승소했다. 가령, 에어버스에 대한 EU보조금, 중국의 보조금과 지적재산권 탈취, 모바일 폰을 만드는데 사용되는 희토류 수출통제 그리고 미국의 닭발에 관한 중국관세 등에 대한 소송에서 미국은 이겼었다. 하지만, 미국이 불공적 무역으로부터 자국 생산자를 보호하기 위해 관세와 같은 무역구체책을 남발하면서, 다수국이 WTO에 소송을 제기해, 미국은 반복적으로 소송을 당했으며, 시간이 지나 패소하기도 했다. 패소한 경우, 미국은 보상을 지불하고 문제를 해결하기 보다, 대개는 규율을 따르는 선에서 끝났다.

     

    트럼프 이전정부에서도 불만이 많았으며, 때로는 판사임명에 개입도 했었지만, 트럼프 행정부는 도가 지나친 측면이 있다. 트럼프행정부 관료들은 WTO분쟁이 협정에서 규정된 90일을 넘어 지체된 경우가 많으며, 상소기구가 WTO회원국이 동의한 범위를 넘어서 판결한다고 비판하고 있다. 특히 이러한 우려가 해결되지 않는 한, 미국은 향후 신규판사 임용에 동의하지 않을 것임을 분명히 했다.

     

    사법적 권한초과 여부는 사실 보는 사람마다 달라질 수 있다. 패소국은 항상 부당하게 대우받는다고 느낄 것이다. 반면, 미국이 승소할 때는, 재빠르게 WTO의 판정의 당위성을 피력한다. 하지만, 여전히 다수는 상소기구가 주어진 권한의 범위를 넘어섰다고 생각한다. 각국 국회의원을 포함해 WTO와 관련된 전문가들에 대한 최근 설문에 따르며, 58%는 그러한 의견해 동조하고 있다.

     

    다수의 국가들이 WTO에 가입했던 것은 정말 놀라운 성과였었다. 협상가들이 이러한 성과를 달성할 수 있었던 요인은, WTO규범이 애매 모호하며, 불분명한 언어로 규범의 차이를 도배하다시피 설명되어 있기 때문이다. 가령 덤핑관세율 산정시 덤핑마진이 높아지도록 산정하는 기준인 ‘제로잉(Zeroing)’의 경우, 불공정한 무역수입에 부과하는 방어적 관세를 계산하기 위해 다소 불합리한 계산법을 활용하고 있다. 이에 미국인들은 WTO규범에서 자신들이 할 수 없는 것을 명시하지 않았기 때문에 문제되지 않는다고 주장한다. 하지만, 여타국 들은 WTO규범에서 명시적으로 할 수 있는 것이라 규정하지 않았기 때문에, 제로잉이 타당하지 않다고 있다고 반박하고 있다. 이러한 논쟁은 매우 오래된 법관습의 차이이지만, 가장 최근의 미국과 여타국의 대립관계의 성격을 보여준다

     

    Offer me solutions 해결책을 제시한다면?

    WTO 상소기구의 폐지를 주장하는 미국 무역변호사들은 국제법에 대한 태도에 있어미국과 유럽인들이 근본적 차이가 있다고 주장한다. 미국은 오직 명확한 계약적 조건만이 집행될 수 있다는 입장이지만, 유럽인들은 성문화된 것을 넘어 법원이 적극저긍로 개입해 법규의 모호함을 해결하고자 한다. 이런 관점에서, 미국 변호사들은 WTO의 상소기구가 너무 유럽적이라고 생각한다. 더군다나, 조건들이 불분명한 분야에서 상소기구는 적극적으로 이를 규율하고자 한다. 이에 대해, 미국은 모호한 법규를 바꾸자라고 대응하는 상황이며, 이런 상황은 미국 주권에 모욕감을 주는 것으로 여겨진다.

     

    정당한 집행수단이 부족했던 GATT체제에서는 모호함을 대개 밀실정치를 통해 해결했었다. 하지만, WTO체재 하에서, 무역에 대한 민낯을 드러내는 권력정치는 무력화 될 것으로 예상되었다. 만약 WTO가 의도했던 대로 작동 되었더라면, 분쟁해결과 새로운 규칙을 제정하는 일들이 모두 균형적으로 달성 되었을 것이다. 정책이란, 법을 해석하는 적극적인 사법부와 문제가 발생할 경우 이를 수정할 수 있는 기능적 입법부가 있을 때 가장 잘 발휘된다. 상소기구가 회원국 의사에 반하는 결정을 할 때마다, 회원국들은 협상 테이블에서 차이를 해소할 수 있어야 했다. 그렇게 되었다면, 미국은 미국에 수입되는 철강에 더 높은 관세를 부과하는 것에 대해 다른국가들을 설득할 수 있었을 것이다. 하지만 WTO의 협상분야는 매우 포괄적이어서, 합의를 도출해 내기가 쉽지 않다. 모든 회원국은 또한 추가적인 무역 자유화협상에 대해 모두 거부권을 보유하고 있다. 결국 새로운 협상마저 추진하지 못한 채, 상소기구에 대한 분노만 쌓이게 되었다.

     

    만약 WTO시스템이 아마도 당대의 단일 최대 이슈라 할 수 있는 중국의 등장을 좀 더 효과적으로 다룰 수 있었더라면, 워싱턴에서 WTO를 살려야 한다는 요구가 훨씬 컸을 것이다. 미국의 행정부가 WTO에서 여러 소송들을 제기하고 승소도 했지만, 소송과정은 전체적으로 느렸으며, 때로는 절망적이었다. 미국은 중국의 무역규범 위반에 대해 책임을 물으려고 했지만, WTO로부터 어떤 지지도 받지 못했다고 항변하고 있다. 중국에 대한 모든 소송의 절반 이상이 미국에 의해 진행 되었으며, WTO의 중국에 대한 다른 소송들도 대개 미국의 소송제기 이후 연이은 모방소송이다.

     

    현재 트럼프행정부는 WTO를 우회해 중국과 직접적으로 다투고 있기 때문에, WTO로부터 특별히 무언가를 원하는 것은 없다. 그래서, 이번에 미국이 마음을 열고 12월10일까지 상소기구의 판사지명을 허용할 가능성은 거의 없어 보인다. (미국의 보이콧으로 판사임명이 어렵게 되자) 다른 회원국들이 (판사임명에 대한) 상소기구의 규칙을 바꾸자고 제안에 대해, 우리는 지금까지 규칙이 준수되어야 한다고 다른 국가들을 설득한 적이 없다고 언급했다. (즉, 미국은 지금까지 WTO의 규칙이 계속 변경되어야 한다고 주장해왔던 터라, 다른 국가들이 상소기구의 규칙을 변경하자는 말에, 우리가 언제 “규칙은 준수되어야 한다”라고 말한적 있냐는 식으로 반어적으로 표현된 구문입니다.)

     

    11월26일, 트럼프행정부는 더 나아가 상소기구 구성원의 급여를 삼각하자고 제안했다. 10월에는 미국 상원금융위원회의 공화당과 민주당 최고 정치인인 Chuck Grassley와 Ron Wyden은 사설을 통해, 상소기구의 가치를 고려컨데, 상소기구가 회원국이 합의한대로 운영될 필요가 있다라고 주장했다.

     

    WTO회원국 164개국 중 117개국은 미국이 현재의 파국상태를 끝내도록 요구하는 공동서한을 서명했다. 비록 미국이 WTO 분쟁해결시스템을 가장 많이 이용하는 사용자이지만, (WTO가 없다면) 다른 국가들 또한 WTO를 그리워하게 될 것이다. 몇몇 국가들은 가령 분쟁이 발생할 경우 상소할 권리를 포기함으로써 WTO의 부재를 대비하고 있다. 유럽연합, 캐나다, 노르웨이는 상소기구의 은퇴한 판사를 활용하는 임시중재기구에 합의했다. 그리고 유럽연합은 WTO분쟁의 첫 번째 단계의 판결의 결과를 최대한 존중할 것이지만, 상소기구 부재로 인한 구멍을 메우기 위해, 자체의 집행기구를 강화하는 것 또한 고려하고 있다.

     

    하지만, 소송을 많이 당하는 몇몇 국가들은 위와 같이 상소권을 포기하는 조치를 피하는 경향이 있다. 만약 분쟁이 걷잡을 수 없게 된다면, (상소기구가 부재한 상황에서) 분쟁규모가 얼마나 커질지 불분명하다. 몇몇 회원국은 건별로 필요에 따라 분쟁해결기구를 선택할 수도 있다. WTO와 같은 야심찬 어떤 조직이 설립되더라도, WTO의 단점에도 불구하고 WTO를 대체하기 보다, 깨어지기가 더 쉬울 것이다.

     

    요컨데, 향후 글로벌 무역은 더욱 더 예측이 어렵고 분쟁적이 될 것으로 예상된다. 정직한 중재기구로써의 상소기구가 없어진다면, 강대국간 분쟁은 자칫 걷잡을 수 없이 확산될 수 있다. GATT체재 당시 미국은 자의적으로 조사를 단행하고, 논쟁대상이 되는 국가가 복종하게끔 압박함으로써 글로벌 무역 보안관과 같은 역할을 했다. 현재 미국이 이런 역할을 다시 한다는 것은 불가능에 가깝다. 11월27일 트럼프행정부는 미국 기술기업을 차별하는 것으로 여겨지는 프랑스의 디지털 서비스세에 대한 조사를 거의 마무리했다고 발표했다. 조만간 미국의 관세부과가 예상된다.

     

    You’ll miss it when it’s gone / WTO가 없어진다면, 그리울 것이다.

    1980년대 미국의 일방주의는 받는 측면에서의 국가들에게 결코 달가운 일이 아니었다. 하지만, 적어도 당시에는 미국이 이론적으로 그럴 수 밖에 없을 정도로, 미국 외의 강대국이 없었다는 사실을 지적하지 않을 수 없다. 이제는 WTO에 독립적인 판사가 없다는 것은 미국 자신의 행위에 의해 초래되었다. 트럼프의 무역정책 중에서, 이것은 가장 되돌리기 어렵고, 장기적 영향을 줄 것임에 틀림없다. ■

     

    This article appeared in the Finance and economics section of the print edition under the headline "It’s the end of the World…"

     

     

     

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